به‌علاوه صلاحدید منهای پاسخگویی
گفتگو با دکتر حسین راغفر
شعارهایی که بعضا در اقتصاد ایران داده می‌شود تکرار نئولیبرالیسم اقتصادی است که در کشورهای دیگر ورشکست شده است.
اقتصاددانان نئولیبرال ساختار دولتی در کشور را عامل اصلی رشد فساد می‌دانند. آنها معتقدند ساختار دولتی، انحصاری و غیر رقابتی است، در نتیجه منابع و امتیازهای اقتصادی به صلاحدید دولت در بخش‌های مختلف هزینه شده و این سازوکار زمینه رشد فساد را فراهم می‌کند. دکتر حسین راغفر با طرح معادله «فساد = انحصار + صلاحدید – پاسخگویی» معتقد است دولتی یا خصوصی بودن اقتصاد لزوماً ارتباط معناداری با سطح فساد‌پذیری آن ندارد و کسانی که در ایران ادعای مذکور را مطرح می‌کنند از هر دو بخش دولتی و خصوصی منتفع می‌شوند.
فساد به چه معنا است و دارای چه ویژگی در ایران است؟
سازمان شفافیت بین المللی (International transparency) فساد را استفاده از ظرفیت‌ها و منابع عمومی به قصد بهره برداری شخصی تعریف می‌کند بنابراین از این منظر فساد عمدتاً به فساد اقتصادی محدود می‌شود و ماهیتاً موضوعی سیاسی است که اهداف اقتصادی را دنبال می‌کند. و در آن افراد با نفوذ در ساختارهای تصمیم گیری منافع خاصی را پیش می‌برند. فساد به دو دسته کلی کلان و خرد تقسیم می‌شود. رشوه گرفتن در یک اداره فساد خرد است اما وقتی وسعت فساد آنچنان بزرگ است که فقط یک نفر کارگزار اجرای آن نیست و شبکه‌ای از افراد فاسد مرتبط به هم شکل می‌گیرد و به آن فساد کلان می‌گویند. برخی تحلیلگران معتقدند فساد در ایران از ویژگی «سیستمی» برخوردار است. به عبارت دیگر، شبکه‌های فساد درون یک سیستم اداری یا تصمیم‌گیری ایجاد شده و باعث می‌شود فساد سیستمی شکل بگیرد. یکی از عوامل بالقوه فساد، وجود و حضور افرادی است که در بخش عمومی مسئولیت دارند و همان افراد همزمان در بخش خصوصی نیز دارای سرمایه و منافع هستند. از این سازوکار به «تعارض منافع» یاد می‌شود. در این شرایط ممکن است افراد درون سیستم سیاست‌هایی را در بخش عمومی تدوین‌کنند که منافع شخصی خودشان را تأمین کند. این مسئله در همه جای دنیا به عنوان یکی از بارزترین زمینه‌های فساد سیستمی شناخته می‌شود. در ایران برخی از مدیران دارای چنین ویژگی و در بخش خصوصی دارای سرمایه و منافعی هستند. این افراد که باید حافظ منافع عموم مردم باشندممکن است تصمیم‌هایی بگیرند که بیشتر در راستای منافع شخصی‌شان باشد. غایب بودن مردم و منافع مردم از بخش وسیعی از تصمیم‌ها می‌تواند از نشانه‌های فساد به حساب بیاید. در این شرایط منافع گروه‌های ذینفوذ و قدرتمند اعمال می‌شود و صدای گروه‌های آسیب‌پذیر و فقیر جامعه در نظام تصمیم‌گیری شنیده نمی شود.
برون‌رفت از وضعیت فساد سیستمی دارای چه سازوکاری است؟ آیا مجازات افراد خاطی و تغییر مدیران می‌تواند به رفع فساد منجر شود؟
راه‌حل فساد سیستمی قطعاً با تغییر افراد محقق نمی‌شود. معنای این حرف این نیست که همه افرادی که در بخش عمومی کشور حضور دارند فاسد هستند بلکه اصلی‌ترین مسئله، نظام‌های تصمیم‌گیری در کشور است و مادامی که این نظام تضمین‌کننده منافع عموم مردم نباشد، به طور طبیعی کسانی که در منصب‌های مدیریتی قرار می‌گیرند بیشتر منافع شخصی خود و اطرافیانشان را دنبال می‌کنند و شاهد کژکارکردی نظام اداری کشور هستیم. بنابراین اصلاحات برای رفع فساد نیازمند اصلاحات ساختاری در نظام تصمیم‌گیری است و با صرفاً با تغییر افراد نمی‌توان با این نوع فساد مبارزه کرد.
آیا می‌توان این‌گونه گفت در ساختاری که دارای فساد سیستمی است، فساد به عنوان یک هنجار پذیرفته شده و هر یک از اجزای این سیستم برای ماندگاری درون سیستم لازم است سطحی از فساد را قبول کرده و اعمال کنند؟
در نظامی که دارای فساد سیستمی است، اگر کسی با فسادِ سیستم همدلی نکند و یا بخواهد با آن مخالفت کند از سیستم حذف می‌شود. به عبارت معروف «فساد، فساد می زاید»، در یک ساختار دارای فساد سیستمی، درون شبکه‌ای از فساد، فقط مراتب خرد و پایین نیستند که فسادپذیرند، بلکه این شبکه به افرادی در سطوح بالای تصمیم‌گیری متصل است. بنابراین کسانی که مخل تداوم منافع افراد این شبکه فساد هستند به طوری طبیعی یا رشد نمی‌کنند و یا حذف می‌شوند. البته این بدان معنا نیست که تمام کسانی که در این ساختار کار می‌کنند لزوماً افراد فاسدی هستند بلکه ممکن است برخی به دلایلی مانند حفظ منافع شخصی و محافظه‌کاری و یا …فساد را تحمل کنند اما خودشان جزوی از فساد نباشند.
اقتصاددانان نئولیبرال ریشه اصلی فساد در کشور را اقتصاد دولتی می‌دانند. آنها معتقدند در یک ساختار غیررقابتی و انحصاری است که فساد رشد می کند و در صورت خصوصی‌سازی و برخورداری از یک اقتصاد رقابتی، فساد کاهش می‌یابد. آیا ارتباط معناداری میان نوع مالکیت و درجه فساد پذیری جوامع وجود دارد و تجربه‌های جهانی این ادعا را ثابت می‌کند؟
فساد منحصر به بخش دولتی و عمومی نیست بلکه فساد در بخش خصوصی نیز می‌تواند وسعت بیشتری داشته باشد. این نظر که فساد محصول ساختار دولتی است تأیید نشده و تجربه های جهانی هم این ادعا را ثابت نمی‌کند. ایالات متحده یکی از بازترین و رقابتی‌ترین نظام های اقتصادی و در عین حال یکی از فاسدترین نظام‌های اقتصادی جهان را دارد. در آمریکا شرکت‌های بزرگ نفتی برای کسب امتیازهایی، به مقام‌های دولتی رشوه می‌دهند تا چاه‌های نفتی به گونه‌ای ارزیابی شوند که منافع آنها را تأمین کند. ممکن است گفته شود در آمریکا هم این دولت است که فساد را اشاعه می‌دهد. اما بر اساس منطق بازار آزاد و اینکه افراد در پی بیشینه کردن سود خود هستند خیلی منطقی است که افراد رشوه بدهند و حجم زیادی مالیات نپردازند و بنابراین فرار مالیاتی شکل بگیرد. کمااینکه در پی افشای اسناد پاناما در مورد بهشت‌های مالیاتی، اکثر شرکت‌ها و دولت‌هایی که از مزایای فرارمالیاتی برخوردار شده بودند، کشورهایی با سیستم بازار آزاد هستند. همه جای دنیا فساد وجود دارد اما نوع و شکل آن متفاوت است. مهمترین کشورهایی که در آنها پولشویی رواج دارد عبارت‌اند از آمریکا، اسرائیل و انگلستان. برای مثال بانک HSBC انگلستان به بهشت موعود مافیا در دنیا معروف است و منابعش از طریق مافیای مواد مخدر و اسلحه تأمین می‌شود. این مسئله‌ای است که برای کسی پنهان نیست و حتی اخیراً نیز آمریکایی‌ها این بانک را مبالغ سنگینی جریمه کرده بودند اما کماکان به فعالیت خود ادامه می‌دهد. بنابراین صرف اینکه ساختار اقتصادی یک کشور تا چه حد به الگوی بازار آزاد سرمایه نزدیک است، لزوماً منجر به کاهش فساد نمی‌شود. در آمریکا به دلیل فساد سیستمی، بسیاری از واژه‌ها رنگ باخته‌اند. مثلا واژه«Log Rolling» که در آمریکا به معنای «کار چاق‌کنی» است سال‌هاست این کار در آمریکا به عنوان فساد شناخته نمی‌شود. وقتی کسی در آمریکا نماینده مجلس می‌شود، گروه‌های اقتصادی از او حمایت مالی برای تبلیغات انتخابات می‌کنند تا پس از انتخاب شدن منافع آن ها را تأمین کند. وقتی جورج بوش رئیس‌جمهوری آمریکا شد، شرکت‌های بیمه ای سلامت ده‌ها میلیارد دلار از او و رقیب انتخاباتی‌اش حمایت کردند تا این مقامات بعد از انتخاب شدن، منافع آنها را تأمین کنند. یا وقتی از میان ۴۰۷ نفر نماینده کنگره آمریکا فقط سه نفرشان از شرکت های بیمه‌ای پولی دریافت نمی‌کنند، طبیعی است که خود را ملزم به اجرای منافع این شرکت‌ها می دانند. اگر در کشوری مانند چین این اتفاق بیفتد آن فرد به‌شدت مجازات می شود و به همین دلیل ممکن است این عمل دولت چین، به فساد دولتی در چین تعبیر شود در حالی که همین عمل در آمریکا در سایه اعمال نفوذها و لابی‌گری ها پنهان می‌ماند. بنابراین هم در سیستم بازار آزاد و هم در ساختار دولتی فساد می‌تواند رشد کند.
چه ارتباطی میان فساد و درجه پاسخگویی بخش‌های اقتصادی دولتی و خصوصی وجود دارد؟
برای فساد معادله‌ای وجود دارد که عبارت است از: «فساد= انحصار+ صلاحدید – پاسخگویی». یعنی اگر این سه عنصر با یکدیگر جمع شود حتما فساد چه در بخش عمومی یا خصوصی شکل می‌گیرد. یک موقعیت انحصاری مانند کنترل منابع درآمدی یا فرصت انحصاری اعطای امتیاز به دیگران بر اساس صلاحدید شخصی و نه قانونی به علاوه عدم پاسخگویی منجر به فساد می‌شود. این اتفاق از مقیاس یک اداره تا مقیاس ملی یک کشور می‌تواند رخ دهد. به همین دلیل در دولت‌های نهم و دهم که نظارت و کنترلی موثر بر دولت نبود، شاهد رشد بی‌سابقه فساد بودیم. یا اگر در شهرداری کسی مسئول اعطای مجوز ساخت و ساز باشد و نظارتی بر عملکرد او وجود نداشته باشد طبیعی است که مردم برای اینکه کارشان پیش برود رشوه می‌دهند و کارمندان و مدیران نیز برای اینکه بتوانند رشوه بگیرند در روند اجرای کار کارشکنی می‌کنند. در همه کشورهای جهان ثابت شده که مصادیق فساد در بخش خصوصی بسیار گسترده‌تر از فساد در بخش دولتی است. شرکت های نفتی و بیمه‌ای در آمریکا در دیگر کشورها نمونه‌های قابل ذکر هستند. اولین کشوری که در آن پولشویی رخ داد آمریکا بود و در دهه ۲۰ میلادی مافیا به طور گسترده در فروش مشروبات الکلی و سیگار حضور داشتند و از طریق نظام بانکی همان موقع منابع مالی شان تأمین می‌شد. بنابراین فقط در کشورهای توسعه‌نیافته با ساختار دولتی نیست که شاهد فساد هستیم بلکه کشورهای سرمایه‌داری صنعتی نیز با فساد در مقیاس بزرگ روبرو هستند.
کسانی که بحث معادل بودن دولتی بودن اقتصاد با فساد را مطرح و بر آن تأکید دارند چه انگیزه هایی را دنبال می‌کنند؟
بی‌شک عده‌ای از اقتصاد بازار منتفع می‌شوند و کسانی که دارای منافع از این محل هستند بخش وسیعی از نشریات و فضای رسانه‌ای کشور را در کنترل خود دارند. این گروه‌ها درشکل بخشی به ذهن افراد و جامعه سرمایه‌گذاری می‌کنند تا اندیشه‌ها و گزاره‌های خاصی را تعمیم داده و روی ذهن مسئولان، سیاستگذاران و مردم تاًثیر بگذارند. آنها با ایجاد اغتشاش فکری در جامعه این طور تبلیغ می‌کنند که اقتصاد آزاد ضروتاً مترادف با رقابت بیشتر و فساد کمتر است. در حالی که هیچ دلیلی ندارد که این اتفاق بیفتد. هم‌اکنون اقتصاد ایران در بسیاری از حوزه‌ها از الگوی اقتصاد بازار آزاد تبعیت می‌کند. بسیاری از کسانی که در بخش خصوصی ایران فعال هستند یک پایشان در بخش عمومی و دولتی است. این امر موجب می‌شود این‌گونه فعالان بخش خصوصی از همه ظرفیت‌های بخش عمومی استفاده و در عین حال بخش دولتی و عمومی را متهم کنند.
اصلی‌ترین مسئله در ساختار اقتصاد سیاسی کشور که منجر به فساد می‌شود چیست؟
اصلی‌ترین مسئله و اینکه چرا عده‌ای بخش دولتی را متهم می‌کنند، شبکه‌ها و کسانی هستند که حافظ منافع سرمایه‌های گسترده‌اند. در ساختار اقتصاد سیاسی ایران اساسی‌ترین مسئله سلطه سرمایه‌های مالی و تجاری است. صاحبان این نوع سرمایه‌ها برای استمرار و حفظ منافع خود شبکه‌ای از نظام حمایتی برای خود فراهم می‌کنند. رشوه، کسب رضایت برخی مسئولان، نفوذ در شبکه تصمیم‌گیری کشور، تاًثیر بر افکار عمومی با ترویج اندیشه اقتصاد به‌کلی آزاد و جا انداختن گزاره‌های نادرست از جمله مهمترین اقدامات صاحبان سرمایه های تجاری و مالی است. در آمریکا وقتی بحران مالی در سال ۲۰۰۸ رخ داد، به‌رغم اینکه همه مسئولان اقتصادی آمریکا اعتراف کردند که سیاست‌های نادرست و نظام بانکی منجر شد بازار به خوبی عمل نکند اما عملاً اتفاق خاصی نیفتاد و همان برنامه‌ریزان و سیاستگذاران در دولت بعدی کماکان به کار خود ادامه دادند که این نشانه حضور صاحبان سرمایه در نظام تصمیم‌گیری است. اقتصاد ایران نیز به طور تاریخی و سنتی عمدتاً تحت تاًثیر سرمایه‌های تجاری و مالی بوده و صاحبان این سرمایه‌ها برای حفظ منافع خود می‌کوشند نظام تصمیم‌گیری اساسی را به خدمت بگیرند و این نظام تصمیم هایی را اتخاذ کند که به سود صاحبان سرمایه‌های مذکور باشد. یکی از ابزارهای این نظام تصمیم گیری، نظام برنامه در ایران است. نظام برنامه در ایران، چه پیش از انقلاب و چه پس از انقلاب همواره تحت تاثیر منافع این نوع سرمایه‌ها بوده است. نظام برنامه‌ریزی جلوه بارز نظام تصمیم گیری اساسی است که می‌تواند منابع ملی را در جهت منافع گروه‌های خاص در بخش‌های نظام بانکی، صاحبان پتروشیمی، خودروسازی، فولاد و سیمان سوق دهد. همواره بر اولویت بازار آزاد تاکید می‌شود اما باید پرسید که این بازار آزاد به نفع چه کسانی است. در تاریخ یکصدساله کشور شاهد هستیم بسیاری ازکسانی که در حوزه عمومی تصمیم‌گیری می‌کنند خودشان صاحبان سرمایه در بخش خصوصی هستند و طبیعی است که در تصمیم‌گیری منافع خودشان را تأمین کنند. یا دیده شده عده‌ای از کسانی که در ساختار تصمیم‌گیری کشور هستند در قالب مشاوره، اطلاعاتی را در اختیار بخش خصوصی می‌گذارند. اگر این افراد صلاحیت لازم برای مشاوره دارند چرا اطلاعات خود را برای بهبود عملکردها در اختیار دولت قرار نمی‌دهند؟ همچنین از جمله موارد مهمی که از بروز فساد در کشور جلوگیری می‌کند، نهادهای نظارتی و قضایی قوی و مستقل است. اگر دستگاه قضایی به تناسب فساد با آن برخورد نکرده و برخورد سیاسی کند طبیعی است که آن فساد را تشویق کرده و شبکه‌های فساد تقویت می‌شوند.
با توجه به اینکه آمار دقیقی در مورد حجم فساد در کشور وجود ندارد، از مصادیق موجود در حوزه آسیب‌های اجتماعی می‌توان مشخص کرد که چه سهمی از این معضلات در نتیجه فساد اقتصادی است؟
به دقت نمی‌توان محاسبه کرد اما قطعاً سهم بالایی از آسیب‌های اجتماعی محصول فساد اقتصادی است. اخیراً مطالعه‌ای در آمریکا صورت گرفته که نشان می‌دهد تقریباً بالای ۹۰ درصد از طلاق ها ریشه اقتصادی دارند. بر اساس این مطالعه اگر خانواده هایی که طلاق گرفته‌اند ماهانه ۵۰۰ دلار درآمد بیشتری داشتند آمار طلاق ۵۰ درصد کاهش می‌یافت. معتقدم در مورد ایران این آمارها بسیار بیشتر است. طبق پژوهش‌های داخلی، بخش قابل توجهی از آمار اعتیاد کشور ریشه در بیکاری دارد. در حالی که ارقام هنگفتی در نتیجه فساد اقتصادی حیف و میل می‌شود که می‌توانست در بخش اشتغال سرمایه‌گذاری شود. فساد و ناکارآمدی نظام اقتصادی نقش بسیار تعیین کننده‌ای در بحران‌های اجتماعی دارد و همبستگی بالایی میان فقدان شغل، رشد جرم و جرایم، اعتیاد، طلاق، خودکشی و فرار مغزها وجود دارد. مسئول این آسیب‌های اجتماعی کمبود منابع داخلی نیست بلکه اتلاف منابعی است که ریشه آن مدیریت ناکارآمد منابع نفتی است. در دولت‌های نهم و دهم به کرات منابعی به افراد مختلف هدیه شد و برخی موارد حتی در بودجه پیش‌بینی شد. ما شاهد انحراف منابع نفتی در کشور هستیم. در این زمینه می‌توان به عملکرد نظام بانکی کشور اشاره کرد که به نوعی فساد دچار است و از تبعات آن اشتغال‌زدایی از کشور است. برای مثال در سال ۱۳۸۷ قانون تاسیس بانک های خصوصی تصویب شد و گفته شد برای رقابتی کردن اقتصاد کشور تاسیس بانک‌های خصوصی مجاز است، در سال ۱۳۷۹ بانک‌های خصوصی مجاز شدند نرخ بهره شان را ۲ تا ۳ درصد بیشتر از بانک‌های دولتی تعیین کنند. بسیاری از بانک‌های خصوصی تاسیس شده در نتیجه وام ها و اعتباراتی است که افراد از بانک‌های دولتی دریافت کرده اند. سال ۱۳۸۴ در ماده ۱۰ برنامه چهارم توسعه به نهادها و بانک‌های عمومی اجازه داده شد منابع عمومی خود را از طریق بانک‌های خصوصی صرف کنند. بنابراین پول نفت متعلق به عموم مردم وارد نظام بانک‌های خصوصی شد که ۲ تا ۳ درصد نرخ بهره بیشتری داشتند، در حالی که دولت و بنگاه‌های دولتی به شدت با مشکل مالی روبرو بودند. یا نرخ بهره ترجیهی که به تقویت و سوددهی بیشتر بخش‌های پر ریسک مانند کشاورزی و صنعت کمک می‌کرد حذف شد و یکسان‌سازی نرخ بهره به سود بخش تجارت و واردات و همچنین از بین رفتن بسیاری از فرصت‌های شغلی منجر شد. کاهش فرصت‌های خلق شغل برای بخش‌های صنعت و کشاورزی موجب رواج واردات و واسطه‌گری شد و به طور طبیعی در همه جای دنیا بیکاری منشأ بسیاری از نابسامانی‌های اجتماعی است. از سوی دیگر به دلیل وجود فساد در نظام مالیاتی، منابع عمومی هر روز کوچک‌تر می شود. از سال ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۲ شاهد تغییرات زیادی در نظام مالیات‌گیری کشور هستیم به گونه‌ای که سهم مالیات بر ثروت و تجارت کم شده اما مالیات بر فعالیت‌های تولیدی و کالاهای مصرفی مورد نیاز مردم بیشتر شده است. نظام مالیاتی به ضرر مردم و به سود سرمایه عمل می‌کند و تجربه جهانی نشان می‌دهد این روند نمی‌تواند به ایجاد شغل و افزایش رفاه منجر شود. شعارهایی که بعضا در اقتصاد ایران داده می‌شود تکرار نئولیبرالیسم اقتصادی است که در کشورهای دیگر ورشکست شده است و ظهور ترامپ در آمریکا و قدرت‌گیری جریان‌های نئوفاشیستی دست راستی در اروپا را می‌توان واکنش به همین روند دانست.
برنامه ششم توسعه در زمینه مبارزه با فساد دارای چه نکاتی است و آیا اجرای آن می‌تواند به بهبود وضعیت فعلی کمک کند؟
رویکرد اصلی برنامه ششم توسعه خصوصی‌سازی بخش‌های عمومی مانند درمان، آموزش، مسکن و حمل و نقل است و از این نظر نگران‌کننده است. این بخش‌ها از جمله مواردی هستند که حتی در سرمایه‌دارانه‌ترین ساختارهای اقتصادی نیز هنوز عمومی هستند و کشورهایی که از وظایف خود در این مورد عقب نشینی کرده‌اند، دچار بحران‌های مختلف اجتماعی شده‌اند. برنامه ششم توسعه حتی نسبت به برنامه پنجم توسعه در حوزه‌های اجتماعی ناکارآمدی بیشتری دارد. برای مثال در برنامه پنجم توسعه پیش بینی شده بود که پزشکان شاغل در بخش‌های دولتی مجاز به فعالیت دربخش خصوصی نیستند در حالی که در برنامه ششم توسعه این محدودیت حذف شده است. خصوصی‌سازی بیمارستان‌ها، مشارکت و ایجاد فرصت بیمارستان‌های دولتی برای بخش خصوصی و خرید خدمت توسط بخش دولتی از جمله موارد برنامه ششم توسعه هستند. این‌گونه پیش بینی شده که در بخش درمان دولت خرید کند و بخش خصوصی تولید‌کننده خدمات باشد اما هزینه این کار در نظر گرفته نشده است. همچنین طرح تحول سلامت به‌رغم برخی رضایتمندی‌ها هزینه سنگینی داشت که بار سنگینی را بر اقتصاد کشور تحمیل کرد و عمده توجهش به افزایش دستمزد گروه‌های خاصی از پزشکان بود در حالی که هم اکنون در بخش‌هایی از کشور پزشکانی هستند که چندین ماه است حقوقی دریافت نکرده‌اند. در هیچ جای دنیا عرضه‌کننده کالا یا خدمات، خودش قیمت گذار نیست در حالی که سال‌هاست در ایران عرضه کننده خدمات درمانی خودش قیمت‌گذار است و این مسئله از جمله اصلی‌ترین دلایل افزایش ناگهانی تعرفه‌های درمان است.
منبع: ماهنامه قلمرو رفاه
